科学、高效、有序的红十字应急救援

绿色的梦

　　中国红十字会是党和政府在人道领域工作的助手，秉承保护人的生命和健康的宗旨，弘扬人道、博爱、奉献的红十字精神，按照《中华人民共和国红十字会法》积极开展自然灾害、事故灾难等突发事件的救援救助工作。从汶川地震、玉树地震、芦山地震到菲律宾“海燕”台风、尼泊尔地震、斯里兰卡水灾以及“8.02”昆山爆炸事故、“3.01”昆明火车站爆恐袭击事件等国内外救援行动中，中国红十字会不断传承与创新，逐步形成了以防灾、减灾、备灾为基础，以应急救援、人道救助、灾后重建为重点的全方位的应急救援模式。近年来，为实现科学、高效、有序的红十字应急救援，力求在最短时间内为受灾群众提供救援服务、最大程度降低灾害损失，中国红十字会在备灾体系建设、应急救援体系建设和应急响应机制等方面做了不懈努力，取得了显著的成效。


　　一、科学规划，建设完善的红十字备灾体系。


　　改革开放以来，特别是上世纪九十年代，在经受了我国华东地区特大水灾的严峻考验后，中国红十字会逐渐开始救灾模式的转型，即由单一救灾转型为备灾和救灾相结合；由单纯的灾后救助转型为关口前移，做好平时灾害预警和救灾物资储备。2007年《中国红十字会“十一五”期间应急体系建设规划》提出，“逐步形成以中国红十字会总会备灾救灾中心、区域性备灾救灾中心为重点，省级备灾救灾中心为支援，灾害多发地、县级备灾救灾中心为补充的中国红十字应急物资储备网络体系”。经过充分论证，中国红十字会总会制定了按东北、西北、华东、华中、华南、西南和华北7个大区为中心的区域性布局建设规划，大大提升了中国红十字会的灾害反应能力。截至目前，全国红十字系统已建有350个备灾救灾中心（物资库），总面积达13.8万平方米，库容量达35.5万立方米。其中，国家级备灾救灾中心2个，区域性和省级红十字会备灾仓库31个，地市级备灾救灾中心123个，县级红十字会备灾仓库194个，形成了以总会备灾救灾中心、区域性备灾救灾中心为重点，省级备灾救灾中心为基础，灾害多发的地市和县级物资库为补充的国家、区域和基层三级红十字应急物资储备网络体系和全国联动的备灾救灾网络，保证了灾害发生后救灾物资能够在第一时间就近运抵灾区并发放到受灾群众手中。


　　在加大备灾仓库硬件设施建设的同时，中国红十字会还着力打造管理科学、工作规范、反应快速的备灾机制。2010年，中国红十字会总会制定了《中国红十字会备灾救灾中心（物资库）规划建设管理办法》，对物资库规划与建设、物资采购、入库、储存、出库等流程进行了规范，出台了《中国红十字会救灾物资通用标准》，对救灾物资种类、规格、样式、材质、标识等方面进行了规范。2016年印发《中国红十字会总会救灾储备物资管理办法》，进一步统一了全国红十字系统救灾物资采购、仓储、调拨、管理等标准，有力地保证了救灾物资的快速调拨和发放。


　　二、因地制宜，打造专业高效的应急救援体系。


　　为切实履行《中华人民共和国红十字会法》赋予的职责，充分发挥红十字会作为政府人道领域的助手作用，在总结历年救灾经验基础上，结合国际红十字运动的发展趋势，中国红十字会开始加快完善红十字应急救援体系建设，并着手发展应急救援队伍。2011年，中国红十字会总会出台了《关于进一步加强红十字救援队建设的意见》，明确了“重点加强国家级红十字救援队建设，全面推进省级红十字救援队建设，逐步推进地市、县级红十字救援队建设”的任务。同时，依据红十字会的特色和优势，重点建设搜救、赈济、医疗、供水、大众卫生、心理、水上救生等七类应急救援队，形成布局合理、特色鲜明的红十字应急救援体系。2013年，通过评审认证，确立了七类21支国家级红十字救援队，为全国红十字应急救援体系建设树立了标杆。21支国家级救援队按照区域地理、灾害发生频率等因素分布在17个省份，救援范围涵盖全国，可以做到在灾害发生后的24-48小时内启动响应，抵达受灾地区并开展救援工作。


　　以地震救援为例，在第一阶段抢救人员是第一位的，该阶段中国红十字会会先后派出搜救救援队和医疗救援队，主要工作是开展人员搜救和伤病人员救治；在第二阶段转移安置人员的生活救助更为突出，必要时中国红十字会会在已调拨救灾款物的基础上，在该阶段派出赈济、供水、大众卫生、心理救援队，主要工作是发放救灾物资、建设临时安置点，提供饮用水和生活用水，搭建卫生厕所、处理固体垃圾、进行卫生宣传教育等，并且心理救援队一般是最后派出，为已受到妥善安置的受灾人员提供心理疏导和心理支持服务；在第三阶段，红十字会则根据接受捐赠资金的情况和政府灾后恢复重建规划，将相应资金用于学校、卫生院（站）、民房、备灾基础设施等方面并做好监管相关工作。同时，救灾工作还有一个非常重要的基本原则，即所有救灾人员必须确保能够自我保障，防范救援工作本身导致的“次生灾害”，目前，中国红十字救援队的日常后勤保障具备1个月的自给自足能力，梯队救援时可以完成超过4个月的部署，足可以实现可持续救援的目标。


　　同时，为提升中国红十字救援队的整体实力，在吸收、借鉴国际组织和其他国家红十字会发展建设应急救援队先进经验的基础上，中国红十字会大力推进了救援队的专业化、规范化和标准化建设。开展救援队培训、演练，并通过地震、台风、洪涝灾害等国内外救灾实战积累了丰富的救援经验。为实现高效救援，中国红十字会还对系统内救援队的整体部署和发展也进行了仔细研究，并编制了七类救援队工作手册，为救援队组织体系、工作机制、预案制度、装备设备、保障机制等各项能力建设设立了统一标准。


　　三、有序救援，建立完备的灾害预警和应急响应机制


　　为做到有序救援，灾害发生后，中国红十字会会在第一时间与政府主导救灾的相关部门或救灾指挥部取得联系，向政府说明所能提供的救援服务，并按照政府的整体部署开展救援行动，这是确保红十字应急救援有序进行的关键之一。目前，中国红十字会在灾害预警预测、灾情信息收集等方面加强了与气象、地震、防汛、民政等部门的合作，可以第一时间获取气象部门的预警信息和民政部门的灾情信息，这成为中国红十字会做好救灾准备工作的重要基础。为实现快速救灾，在充分征集各级红会意见的基础上，中国红十字会总会设计了专门的救灾报表，将救灾工作流程和关键要素汇集起来，大大方便了救灾工作的程式化处理。同时，中国红十字会设定了四级应急响应启动条件和救助标准，为实现快速灾情评估和实施救助提供了制度依据。此外，为提高信息传输速度，中国红十字会还在传统救灾工作的基础上，将数据库和救灾流程搬到网上，开发了灾害管理信息系统，实现了信息化管理，工作人员无论是在办公室还是家中、白天还是晚上、工作日还是周末，都能随时随地开展救援救助，大大缩短了灾情上报、核实、评估、审批、物资调拨、执行结果反馈的时间。


　　目前，中国红十字会的应急救援工作具有《中华人民共和国红十字会法》、《国务院关于促进红十字事业发展的意见》、《中国红十字会自然灾害和突发事件救助规则》等法律、规章、制度的保障及约束，尤其是与《国家自然灾害救助应急预案》相匹配且被纳入到国家突发公共安全事件总体应急预案当中的《中国红十字会自然灾害等突发公共事件应急预案》，其中设定的四级响应分别具有明确的启动条件、响应措施、各部门职责和救助标准，同时，《中国红十字会自然灾害和突发事件救助规则》和即将出台的《中国红十字救援队管理办法》等制度还对红十字系统发布募捐呼吁、接收境外捐助款物管理及跨省救援等做出了明确规范。这些制度规定，确保了无论是省内救援，跨省救援，还是国际救援，中国红十字会总会内部各部门、各级红十字会和各级备灾救灾中心都能够严格按照相关条文和职责分工有条不紊地开展救援，“帮忙而不添乱”。


　　总体而言，中国红十字会已经形成了自下而上报灾、自上而下指导，信息畅通、协调有序，分级救助、反应快捷，统一高效、科学合理的具有红十字特色的应急救援工作体系，红十字系统的综合应急能力得到显著提升，红十字会在国家应急体系建设中的作用得到明显加强。展望未来，中国红十字会将继续朝着进一步提高应急反应速度、增强应急处置能力的方向发展，争取在不断完善中国红十字会应急救援体系的过程中，救助更多的最易受损害群体。