[研究与观察] 郑琦：完善党对社会组织的领导

绿色的梦

近年来，我国社会组织发展迅速。截至2013年年底，在民政部门登记注册的组织数量已达54万多家，自2000年以来保持了年均10.2%的增长速度，几乎成为遍及社会生活各个方面、各个层次、各个领域的一种普遍的社会力量。如何将社会组织有效纳入国家治理体系和治理能力现代化的进程中，发挥它们的积极作用，抑制它们的消极作用，需要在新的形势下完善和发展党对社会组织的领导。

　　一、党领导社会组织的现实路径及主要问题

　　现阶段，党对社会组织的领导体现在宏观、中观和微观三个层面。在宏观层面，党通过政策型领导，表达明确意图，然后由相关政府部门制定相应的政策法规，进而贯彻落实到对社会组织的管理之中;在中观层面，一些地方党委探索成立相关的部门或赋予已有机构相应的职能，加强与社会组织的联系，进而培育和引导社会组织的发展;在微观层面，党不断加强在社会组织中建立党组织的工作力度，希望通过组织覆盖面的扩大提升党的影响力。

　　宏观层面：政策型领导

　　20世纪80年代末，通过条例的颁布和机构的设立，党对社会组织开始从原来的类似于对下级直属单位的行政型领导逐渐转向政策型领导，以相关的政策法规为准绳，由统一的行政管理部门对社会组织进行监管。在此之前，由于既没有颁布任何有效的法律法规，也没有明确的管理体系，社会组织的日常审批和监管权限主要分散在各个不同的党政机关和人民团体。1987年，党的十三大提出“必须抓紧制定新闻出版、结社、集会、游行等法律”，明确了制定结社法的要求，当年国务院就委托民政部开展了这项工作，并成立了结社法起草小组。在起草小组的领导下，国务院分别于1988年9月、1989年6月和1989年10月出台了《基金会管理办法》《外国商会管理暂行规定》和《社会团体登记管理条例》三部重要法规，形成了社会组织管理的基本制度框架。与此同时，1988年7月，国务院在民政部下设立了社会团体管理司作为社会组织统一登记管理机关，开启了从各部门分散的行政型领导向统一的政策型领导转变的进程。

　　宏观上，党的政策型领导主要体现在党指明发展的方向、任务、要求，社团管理司(后改为民间组织管理局)负责具体的落实和实施，涉及其他部门机构时由国务院出面协调。例如1989年政治风波之后，党在政治上要求从严管控社会组织，1990年民政部就提请国务院开展社会组织的清理整顿工作。清理重点大都涉及“政治”“境外”“国际”等关键词，表明此次社会组织清理整顿的目的就是预防和消除国内外敌对分子通过社会组织的形式相互勾结、进行渗透。通过这次清理整顿，截至1992年9月，民政系统共注销全国性社团400余个、地方性社团2万余个，并对被认定为具有严重违法行为的120个社团进行了查处。(范宝俊：“认清形势 解放思想 开拓我国社团管理工作新局面—在全国社团管理工作会议上的总结报告”〈1992.9.16〉，中国民间组织年志〈1949—2004〉首卷〈下〉，中国社会出版社2005年版，第47页)由此可见，党在领导社会组织的过程中，主要通过明确党组织的意图，而后由政府相关部门出台相应的规范性文件并通过行政性手段予以贯彻、落实。

　　除了对有可能影响社会稳定、挑战政党权威的社会组织进行严格控制之外，近年来党也越来越多地通过政策型领导来培育和扶持社会组织的发展。党的十六届六中全会就明确提出“坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理公民社会组织的政策”;党的十七大报告要求“重视社会组织的建设和管理”;党的十八大报告提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”;党的十八届三中全会进一步要求“激发社会组织活力”。从这些党的重要文件的表述中可以看出，培育社会组织、发挥社会组织的积极作用是近期党领导社会组织的主要目标。为此，政府部门也在积极推动社会组织的健康发展。例如：降低社会组织登记注册的门槛，2013年通过的《国务院机构改革和职能转变方案》明确指出“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意”。又如：加大政府购买社会组织公共服务的力度，从2012年起，中央财政每年拿出2亿元项目预算，由民间组织管理局通过政府购买服务的方式，支持社会组织参与社会服务。这些政策措施将党对社会组织的领导目标转变为具体地影响社会组织发展的制度环境，有效推动了近年来社会组织的蓬勃发展。

　　政策型领导的问题也是显见的，根源主要来自于战略的冲突。一方面，在社会治理的过程中需要发挥社会组织的积极作用，发展战略由此而生;另一方面，法轮功、“颜色革命”、“阿拉伯之春”、境外势力煽动的群体性事件等不断提醒党要谨防社会组织的消极作用，控制战略不能放松。这两种战略同时作用于政府部门后产生的效果就是为了防止监督失职的事后追责，政府部门只将其有能力监管的组织纳入它的职责范畴，因而登记注册的社会组织数量远低于实际的存在量，当然近年来这一范围也随着政府监管能力的提升而不断扩大，但仍然有大量的社会组织游离于政府的政策型领导之外。

　　中观层面：整合型领导

　　为了加强党对社会组织的领导，近年来一些地方党委也开始探索，通过组建机构、赋予职能等多种方式，培育和引导辖区内社会组织的发展，将社会资源进行有效整合，进而加强党对社会组织的影响。

　　在组建机构方面，一些地方党委借成立群众工作部之机，将规范、引导、培育、扶持社会组织作为群众工作部的一项重要职责。以重庆的巫溪县为例，群众工作部在引入“地球村”等外来社会组织的基础之上，努力推动当地文体、计生协会和互助会的成立，在党的领导下加快了当地社会组织的发展速度。还有一些地方成立了党政一体的社会组织领导机构，例如北京和广东，通过成立社会工作委员会，对社会建设进行宏观指导和综合协调，将党对社会组织的领导职能和政府对社会组织的管理职能有效结合。

　　在赋予职能方面，近年来北京、上海、广东等地开始探索建立“枢纽型社会组织”，也即是赋予工、青、妇等群团组织枢纽型社会组织的身份，希望以这些群团组织作为党与社会组织之间的桥梁和纽带。这一功能定位从各地对枢纽型社会组织的定义中就能体现出来。例如：北京将枢纽型社会组织定义为在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上经市政府授权承担业务主管职能的市级联合性社会组织。　　由此可见，组建机构无论是群众工作部还是社会工作委员会，其目的都在于整合党政系统内部的管理资源，在领导社会建设的过程中加强对社会组织领导的顶层设计;赋予职能建立枢纽型社会组织，则主要寄希望于盘活我国大量群团组织的既有资源，同时赋予他们在新的历史时期新的工作职能，发挥它们在引导和扶持本领域内社会组织的积极作用，使其成为党和社会组织之间的桥梁与纽带。上述探索在一些地区、一些领域取得了良好的实践效果，但问题也依然存在。就组建机构而言，新成立的机构究竟要干什么?在对社会组织的领导与管理方面，它与民政系统的区别在哪里?新机构的建立在实质上究竟是加强了党政系统的协调，还是滋生了新的部门间矛盾?不同阶段、不同地区、不同主体之间的答案并不一致。就枢纽型社会组织而言，问题更多来源于群团组织本身。长期习惯于从体制内获取资源，目前一些群团组织与本领域内社会组织的关系并不像我们所希望的那样紧密;其次，一些群团组织自身还面临着人力、财力、物力不足的问题，没有更多的资源去培育、扶持民间社会组织的发展;再次，由于路径依赖的存在，一些群团组织更习惯于体制内的运作逻辑，既不善于也没有动力加强与社会组织的沟通与合作。因而，整合型领导究竟能将多少民间的社会组织整合起来，答案尚不乐观。

　　微观层面：嵌入型领导

　　在微观层面，党通过在每一个符合要求的社会组织中建立党组织的方式，以党的基层组织建设来保障社会组织的健康发展。早在1994年，相关部门就开始对社会组织的党建工作进行调查研究。1996年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，首次提出了建立党组织的要求。1998年，中共中央组织部和民政部专门下发了《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》，规定：经社会团体登记管理机关核准登记(原有社会团体经清理整顿换发新的证书)的社会团体，其常设办事机构专职人员中凡是有正式党员3人以上的，应建立党的基层组织。2000年，中共中央组织部下发了《关干加强社会团体党的建设工作的意见》，再次重申了在社会团体中建立党组织的重要性。党的十六大报告专门提出“加大在社会团体和社会中介组织中建立党组织的工作力度”。党的十七大报告要求“全面推进农村、企业、城市社区和机关、学校、新社会组织等的基层党组织建设”。党的十八大报告继续强调“加大非公有制经济组织、社会组织党建工作力度”。可见，近二十年来党对于在社会组织中建立党组织的重视和关注程度。

　　然而，在社会组织中建立党组织的实践却并不顺利。据目前可以查到的权威数据显示，2008年年底，全国登记注册的社会组织41.37万家中，其中应建党组织的为11.17万家，占总数的27%，已建党组织的为6.03万家，占总数的14.6%，占应建组织数的54%。(民政部民间组织管理局调研组：“我国社会组织党建工作调研报告”，《社团管理研究》2009年第12期)近年来，随着创先争优、基层组织建设年等活动的大力推进，党组织的覆盖率有所提升，很多省区市的数据显示，已建党组织的数量占应建党组织数量的比例都达到了90%以上，有的省份甚至高达99%，基本实现了“应建尽建”的目标。但是应建党组织的数量在社会组织总量中的比重却没有显著提升，如果再加上大量存在但未在民政部门登记注册的社会组织，那么社会组织的党建比例就更低了。而且，对于一些已经建立了党组织的社会组织而言，也还存在着部分“有组织无活动”的虚假党建现象。

　　出现上述问题的原因可能在于社会组织的特殊性。社会组织的参与人员中，志愿者、兼职或临时的工作人员居多，专职并且长期工作的人员数量少，其中党员人数更少，因而应建党组织的比例很难提高。此外，社会组织不同于各类企事业单位，它更强调组织的志愿性和成员的平等性，组织结构松散，人员流动性大，成员结构复杂，且成员间多以协商沟通、志愿参与为主，很少命令强制，这些特点都与党组织所要求的纪律性、层级性相背，因而传统的党建模式在社会组织中很难发挥应有的效果。

　　二、完善党对社会组织领导的建议

　　加强政策型领导的刚性

　　由于社会组织并不是完全同质、铁板一块，在社会组织内部也具有很强的异质性、良莠不齐，因而宏观上党对社会组织的战略是发展与控制并存，只是不同的组织因为其宗旨、性质、活动领域等的不同会呈现出不同的战略组合。这种战略上的灵活性给政策的操作者留下了过多的弹性空间，以至于判断发展还是控制的标准有可能从是否危害国家利益、是否符合社会发展需要等转变为操作者对该领域的熟悉及喜好程度、社会组织成员与政策操作者之间的个人关系等。因此，党在通过政府相关部门进行政策型领导时，需要首先明确发展和控制战略之间的界限，完善相关的法律法规，在遵循社会组织健康发展内在规律的基础上，为社会组织的活动范围和活动方式划定明晰的法律边界。其次，运用法治思维和法治方式，对于法律允许范围内的社会组织的行为活动要予以充分的尊重和保护，保障社会组织在法律允许范围内的独立性和自主性，同时严厉依法打击社会组织的违法行为，提高法律法规的刚性和严肃性。再次，构建和完善社会组织的参与机制，将社会组织的参与纳入党和政府的制度框架内，严厉打击体制外的抗争性行为，引导社会组织通过体制内渠道开展合法的活动。

　　突出整合型领导的资源性

　　整合型领导的目的在于将社会组织更好地吸引和团结到党组织周围，引导社会组织在党希望其积极发挥作用的领域更好地承担相应的职能，与党对社会发展的目标保持一致，使社会组织尽可能成为党可资倚重的外部力量。要实现这一目标，关键在于突出整合型领导的资源性特点，变直接的行政命令式的领导为间接的资源引导。一方面，通过直接投放各种资源(如税收优惠、财政补贴、购买服务、场地供给、专业辅导等方式)，培育和吸引社会组织的参与;另一方面，给予群团组织一定的资源，更好地发挥枢纽型社会组织的作用。在赋予群团组织枢纽型社会组织职能的同时，配套相应的资源，增强群团组织的积极性，逐步增加群团组织的社会性，进而实现组织自身的转型，真正成为党和社会之间的桥梁与纽带。

　　加大嵌入型领导的灵活性

　　加大社会组织党建工作的力度，不仅需要依靠领导重视，加强和完善社会组织党建工作的领导管理体制，更为重要的是要结合社会组织的特点，创新党建方式，增强社会组织党建工作的灵活性。一是创新组织设置，党组织设置的属地化原则不太适应党员数量少、个性化需求强的社会组织党员，需要根据社会组织所处的环境和社会组织中党员的特点，从有利于开展党的工作的角度出发，不断探索新的组织形式。二是创新活动方式，改变传统学文件、读报纸等单一说教的方法，充分运用灵活、多样、小型、分散的社会化活动激发社会组织中党员和群众的参与热情，通过开展党员和群众喜闻乐见的活动提升党组织活动的参与度和有效性。

　　发挥个体党员的主动性

　　在新中国成立以前，党就是通过委派党员进入各类经济社会组织，或发展其中的骨干为党员，将党的基层组织扩散到社会领域之中的。这一方法现阶段也可以应用到党对社会组织的领导中。虽然近年来社会组织的数量不断增加，但是党员的人数也在迅速攀升。截至2013年年底，中共党员总数已达8668.6万人，他们中的很多人同时也是各类社会组织的成员。如果能够积极发挥个体党员的主动性，让他们在参与社会组织活动的过程中，主动地亮明党员身份，争取其他社会组织成员的认可，发展社会组织中的优秀分子加入中国共产党，那么就会拓展党在社会组织中的覆盖面，提高党组织的影响力。事实上，国外的一些政党在这方面也有类似的探索，例如法国社会党就要求党员至少参加一个社会组织，拓展党员的社会关系;又如新加坡人民行动党将普通党员在民间社会团体中的服务年限和业绩作为考核其能否成为干部党员的重要标准，提升了党员参与社会组织的积极性。

　　(作者：中共中央党校党建教研部副教授)

　　来源：《中国党政干部论坛》2015年第2期

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