美国应急救援志愿者队伍建设 的特点及启示

鲨鱼

    广西壮族自治区地震局   刘敬华

       应急救援是各国政府的一项重要职能，由于政府能力和作用的局限性，需要大量的志愿者参与其中，志愿者成为当今应急救援工作中一支不可或缺的力量。应急救援是一项涉及面广、紧迫性高、危险性大、专业性强的工作，不但要求志愿者具有奉献精神，而且要有专业化的救援知识和技能，以提高应急救援的有效性。
       因此，应急管理水平高的国家都非常重视专业化应急救援志愿者队伍的建设。2012 年 9 月，笔者作为中国地震局第二期科研人员素质及技能提高培训班学员，赴美国 Exelon 核电应急处理中心及沃轮威尔市应急服务中心等相关机构进行应急管理培训和考察。期间，美国应急救援志愿者队伍给笔者留下很深的印象。特别是在“911”事件发生后，美国应急救援志愿者队伍建设飞速发展，并颇具特色。这支队伍制度完善、训练有素、装备精良、反应迅速，应急救援水平高，是美国应急救援体系中的中坚力量。本文主要对美国应急救援志愿者队伍建设的有关情况进行介绍，总结分析其特点并对我国应急救援志愿者队伍建设提出几点建议和意见。
一、美国应急救援志愿者队伍介绍
（一）队伍现状
       志愿者服务组织是非赢利机构，它们被称为“独立部门”，是与政府、企业并列为社会的三大支柱，构成美国公民社会的基础。据统计，美国 18 岁以上的成年人参加志愿者服务的大约占该年龄段总人口的一半；美国的志愿者组织达 100 万个，其数量堪称世界第一，沃轮威尔市应急服务中心就是其中之一。遍布全美国的志愿者队伍除了有人，还拥有自己的社会资本——财源、社会资源和影响力；它们广泛地参与社会福利、慈善、文化、体育、宗教、环保等多个领域的活动，在联邦政府福利政策不能涵盖的领域发挥了越来越重要的作用，调节了国家与公民间的关系，为市场活动引发的社会问题提供解决办法。
（二）人员组成
       美国应急救援志愿者队伍由各种各样职业的人员组成，他们不领政府的薪水，参加志愿者工作是源于他们对应急救援的兴趣。他们不用一直待在志愿者中心，他们只需要在接受指令后，第一时间赶赴现场，为当地警察处理应急事件，如交通协管、火灾事件等，提供帮助和协作。例如给我们作讲座的沃轮威尔市应急服务中心负责人，他的工作是一名职业消防队员，他为了给我们做这个讲座，特意给他的部门请了假，他的部门领导很支持也很赞同他的这种做法。
（三）主要工作
       志愿者服务中心采取轮流值班制，一般的服务中心每班只有三至四个人值班，沃轮威尔市应急服务中心的值班人员更少，只有两人值班。一旦有火警，调度中心即通过无线寻呼或电话召集其他志愿者。志愿者无论正在做什么，都必须立即放下手里的工作赶赴服务中心，按照平时的分工投入灭火救援工作。志愿者们除了协助警察处理如交通管制、灭火救援。应急照明等工作外，还需承担提供应急预案、维护应急指挥中心、给志愿者提供训练等工作。
二、美国应急救援志愿者队伍特点
（一）政府重视是美国应急救援志者队伍发展的前提。
       首先，政府重视引导。如自 1933 年罗斯福总统成立“公民服务团”以来，历届总统都把志愿服务作为一项重要工作在全国推广宣传。其次，政府普遍把志愿者作为应急管理体系的一部分。美国联邦紧急事务管理署（FEMA）除了2600多专职工作人员外，另外还聘了具有一定灾害紧急救援各方面专业知识的 5000 多名志愿者。再次，政府与志愿者组织在参与应急工作中各有分工。如美国联邦、州、郡、市都有自己的紧急救援专业队伍，它们是实施灾害救援的主要力量，他们主要由志愿者组成。沃轮威尔市应急服务中心就是由沃轮威尔市的志愿者组成的。
（二）系统管理是美国应急救援志愿者队伍发展的保障。
       美国建立起与应急体系紧密衔接的志愿服务体系，一旦发生紧急事件，有统一高效的指挥协调机构，并迅速通过一定的志愿组织组织起来。志愿组织是专业救援的重要助手和组成部分，有自己的专业服务特点，并有志愿者信息数据管理库，以备紧急情况下迅速调动特殊的能满足需求的志愿者参与紧急救援。更多的志愿者参与的应急活动是在他们社区进行的，是他们最先发现情况，也是他们最先采取应急措施。这是一个普及的庞大的应急志愿者队伍。从某种程度上，可以说每个人都可能是应急志愿者。
（三）招募培训是美国应急救援志愿者队伍发展的基础。
       美国的应急服务高度重视对应急志愿者的招募和培训，这一方面是对应急工作本身需求的回应，另一方面也是为志愿者考虑，只有具备应急的能力，才能在应急救援中发挥应有的作用，否则只能是无谓的牺牲。这包括招募有一定应急能力的志愿者，由具有丰富经验的专家进行培训和管理，使一些志愿者具有较高的应急救援专业技能，以便在应急救援中发挥应有的作用。经过培训管理，培养一支稳定的应急救援队伍，为防大灾救大灾做好准备。
三、对我国应急志愿者队伍建设的启示
       针对美国应急志愿者队伍的以上特点，我们需要在借鉴他们优点的同时，也要根据我国的特点，有的放矢，制定出与我国应急机制相协调的应急志愿服务体系，使其在今后的灾难救援中发挥应有的作用。
（一）发挥政府在应急救援志愿者队伍建设中的主导作用。
       政府是建设专业化应急救援志愿者队伍的主体，应在专业化应急救援志愿者队伍建设中发挥主导作用。美国专业化应急救援志愿者队伍的经验启示我们，我国政府只有选择政府主导、社会广泛参与的应急救援模式，才能充分实现应急救援职能。在“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制下，政府可以制定应急救援志愿者队伍建设的发展规划，制定各灾种应急救援志愿者队伍技术装备的标准、管理模式等。
（二）建立协调一致、有序高效的应急志愿者指挥系统。
       建立统一高效的应急志愿者指挥系统是有效应对突发公共危机和进行救援资源协调的重要保障。汶川地震救援中，就是因为缺乏统一的应急指挥平台，导致大量志愿者蜂拥而至，堵塞救援通道，进而影响了救援效率。应借鉴美国经验，可以由国务院应急办统一规划设计，要求各地政府建立与国务院应急指挥平台相兼容的应急指挥平台系统，形成畅通全国的、完整统一的应急指挥平台体系，实现全国范围内应急救援信息共享、应急救援力量统一调配，提高应急救援的效率。
（三）开展丰富的应急志愿服务技能培训。
       一是编写培训教材。充分依托网络资源、信息技术以及政府职能部门的行业优势，邀请有关专家编写符合本地区实际的应急志愿服务手册；二是开展定期培训。加强对应急志愿者的培训力度，充分发挥互联网的优势，开辟应急志愿者培训工作专栏， 赢得多更民众的认可，形成完善、科学、便于操作的培训机制；三是开展预案演练。组织应急志愿者定期开展应急知识宣传、实战和演练活动，积极引导应急志愿者参与日常志愿服务。

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