社会组织参与灾害救援的国际比较研究

鲨鱼

      我国《国家自然灾害救助应急预案》界定的自然灾害包括：水灾、旱灾、台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震、山体滑坡，泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林、草原火灾各重大生物灾害等。各类灾害事故的频发，给人们生命财产带来巨大威胁。应该看到，随着人类科技水平的提高，人类抵御自然灾害的能力有了很大程度提升，但灾害对人类的生存和生活依然构成严重威胁。因此，如何提高对自然灾害事故的应急反应能力，提高针对自然灾害的紧急救援效率，是对政府管理人员经卫生行政领导的极大挑战。
      本文将从社会组织参与自然灾害救援工作的现状出发，比较发达国家与我国社会组织参与灾害救援的特点，借鉴经验，进一步提出改进建议。
1、美国
1.1 美国称为非政府组织，其参与救灾受到政府的高度重视      美国联邦政府历来重视非政府组织参与自然灾害的救援工作，非政府组织和政府共同对救灾提供经济与技术上的资助，开展救灾服务，拯救生命，进行物质帮助和心理咨询。如美国红十字会以及全国救灾行动志愿者组织，后者是拥有30多个志愿者组织的机构，经常开展全国性的救援或急救医学培训活动。
1.2 致力于打造“防灾型社区”
      911事件发生后，美国来自灾害的威胁不断上升，联邦政府积极推动建立“防灾型社区”以提高社区成员对于社区事务的参与意识，为营造较好的城市环境发挥了重要作用。美国联邦应急管理署（FEMA）定义“防灾型社区”是以社区为基础进行减灾救灾的基本工作单位。“防灾型社区”在多种灾害发生前，能够做好预防灾害的步骤、方法，以降低社区受灾的可能性。EFMA为了更有效推广防灾型社区，制定并积极推动“项目推动”计划，把实施防灾活动的社区作为重要阵地积极宣传。该计划包括学习急救医学知识、自救互救、建立逃生通道等。联邦政府希望把社区居民在灾时和灾后的外部依赖，变为灾前的充分准备和灾后的自救与互救，且建立机制确保能够长期开展此类培训工作。同时，FEMA高度重视媒体的运用，为使此计划真正被广泛接受，并能适用于社区，FEMA在社区成立一此小型的宣传机构来传播防灾信息和医学急救知识。我国的曙光救援就是类似的组织，虽然目前还比较弱小，但是工作开展的非常扎实到位。
2、日本
2.1 非政府组织参与救灾的制度相对完善
      日本非政府组织参与救灾的范围比较广泛，一是参与组织多，二是救援项目广。日本各级政府都有专门的灾害应急管理预算，除此之外，公共机构也普遍设立了所属范围的防救灾事项的预算，进行日常灾害防备的管理。
      灾害发生后，日本红十字会接受都道府县知事的委托，派遣医师，护理人员等；自行准备灾害紧急时所需食品、毛巾等日用品，并送往灾区；各医疗院所组成联合灾害紧急救护服务队，开赴现场展开医疗救助活动。此外，日本与国际红十字会及各国红十字会，红新月会等组织联系密切，灾害发生后能积极争取到国际救援。各种不同的救援组织利用自己的优势提供各种救援支援活动，所提供的救援项目和内容较为广泛。除由日本政府各机构推动处，公设财团法人也普遍为其所属范围的防救灾相关事项编列预算，进行相关科技研究。
2.2 组织的自主性较强，参与的救援项目和内容较多
    自主性防灾组织，志愿者等民间层级的非政府救灾组织在信息的搜集与传递，报告受灾情况，气象预报、通讯保障，紧急措施指示，避难转移等活动中相对与日本政府来说能发挥更大的作用。另外，由于长期发生灾害，日本公民具有较强的医学急救素质。

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3 澳大利亚
3.1 非政府组织与政府开民密切合作
       澳民间参与灾害求助的组织主要有从事灾害准备和减灾，医学急救、献血，社会福利等服务工作的世界性团体组织。澳大利亚各州政府中，约有31个民间组织由地方政府统筹字管理，而在中央所管辖的民间协助灾害救助组织则多以灾害管理类型为主。红十字会、约翰救伤队、救助队以及企业和民间实体等是澳大利亚危机和灾害处理中关键力量，不仅在危机反应，医学救援而且在开发和实施减灾计划和战略方面发挥重要作用。
3.2 志愿者是应急救援中最重要的人力资源
      各类应急救援机构中，职业救援人员很少，救援中要主依赖成千上万训练有素的志愿者，政府积极向志愿者提供指导和培训。在澳大利亚，应急响应志愿者组织有约50万名，占澳大利亚总人口的25%，而警察、消防队、综合医院等政府救灾人员仅有64000人。所以，在澳州，志愿者是抗灾的主力军，他们来自社区，服务于社区。志愿者大量参与社区的减灾和备灾活动，极大地强化了志愿者在澳大利亚社会的影响和价值。
3.3 社区是国这抗灾的基本力量      SES是帮助社区处理洪灾和暴雨的应急和医学救援的志愿者组织，他们负责制定社区应急方案，进行公众灾害医学知识的普及，组织志愿者开展灾害自助自救 。SES的存在提高和培养了社区居民的公民意识和责任感，给社区 带来了更多的安全感；其次，提高了应急反应的迅速度，减少了灾害对社区的破坏程度；而且也为社会节约了大量的经费。更重要的是志愿者组织通过他们的行为，在地方社区培育了一各团结和自助的精神，这种精神是建立一个更加富有活力的社会的基础。以志愿者为主体的抗灾队伍是社区备灾建设的核心组成，充分体现了澳大利亚灾害管理的概念：充分准备的社区。实际上澳高层抗灾规划者和管理者都把社区看成是国家抗灾的基本力量。

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4 中国
4.1 缺乏相关配套的法律制度
      我国救援活动中非政府组织、志愿者、服务对象三方关系不明确，非政府组织及其工作人员在灾害救助活动中的法律身份不清晰，志愿者合法权益保护机制不完善。虽然部分省市制定了有关志愿服务制度的地方性法规，对志愿者合法权益做出一定规定，但这些规定内容各异，有的甚至相互矛盾，且受限于管辖范围，基作用相当有限。
4.2 社会组织社会影响力较弱
      我国大多数社会组织处于发展的初期阶段，表现在其缺乏广泛而深层次的社会认同感。在发生公共危机时，多数民众捐款首先考虑的是政府部门而不是社会组织。在某些政府部门公信力相对下降的时期，民众才考虑捐款给非政府组织。其社会影响力弱还表现在能动用的社会资源较少，抑制了社会组织救助活动的开展。由于缺乏多样化的资金筹措手段，非政府组织常预算不足，阻碍了非政府组织发展壮大，不利于形成社会组织参与灾害救助的良性物质循环。
4.3 社会组织救援活动缺乏组织管理
      救灾工作需要科学管理，而中国大量社会组织缺乏对救灾活动有效的科学管理，工作中存在混乱无序的现象。不仅造成社会资源的浪费，降低了救灾工作的效率；而且损害了社会组织在社会民众中的形象。
4.4 参与救灾的大型社会组织数量较少，且具有很强的政府背景
      目前我国大型非正政府组织主要参与自然灾害救助的募捐活动，能够参与实地救援灾的较少，仅表现在“999”“曙光救援”等机构能提供针对自然灾害的紧急医学救援行动。目前，中国民间救灾较大的相关组织主要是中国红十字会，中华慈善总会等官方背景很强的机构。
4.5 对志愿者组织和个人的培训没有成为常态
      我国志愿者队伍大多未经过救灾的专业化训练，为改进这一状况，中国红十字会和曙光救援正在为提高志愿者和公民紧急医学救援素质开展一系列的培训活动，开展初级卫生救护培训和防病知识和宣传普及工作。在易发生意外伤害的行业和基层组织培训救护员，组织群众参加意外伤害和自然灾害的现场救护。其他社会组织类似的活动比较少见，或有仅在为纪念某次活动而进行的临时性活动。
4.6 我国社区灾害救援建设薄弱
      中国的应急救灾工作几乎完全由政府包办，包括医学救援在内的救助工作基本来自政府，虽然具有很强的整体动员能力，但政府在应急条件下往往需要公民、社区间的在第一时间内开展自救和互救，平时更需要公民的防范参与。社区机构（包括街道办事处、社区卫生服务中心、曙光救援应急救援服务站）建设的重要任务应该是维护社区的稳定和团结，促进社区的和谐安全。
      全国各地在5月12日的“防灾减灾日”加大防灾减灾宣传力度，发挥各类媒体作用，通过印发科普读物等方式 ，大力宣传政府的防灾减灾工作理念，针对监测预警、抢险救援、医疗急救等重点环节，组织开展各种防灾减灾应急演练活动。但实际上各项活动多数流于形式，防灾减灾日过后，又恢复到之前的状态，没有形成有效的社区减防灾预防机制。


5 启示和建议
5.1 建立合作与互信的合作氛围
      政府应正确认识社会组织参与灾害救援的必要性，为社会组织开展救灾活动提供支持和便利。同时社会组织也应该积极了解救灾工作的需要，积极配合政府对救灾工作进行有益的补充，主动向政府主管部门汇报工作进度，努力争取政府和群众的信任。
5.2 加强社区机构在灾害中的作用
      可根据灾害发生的一般特点，并参照当地社区的环境、居民特点，成立社区灾害应急管理组织，象曙光救援的社区应急救援服务站，进行社区救灾。与发达国家相比，我国以社区为单位的全民灾害救援训练尚丰很大差距，力度亟待加强。应借鉴国外先进经验，加强灾害救援培训和宣传，以社区志愿者为中坚力量，加强对居民的灾害医学培训，内容应包括灾害医学的基本概念，各种灾害损伤的紧急救治以及基本生命支持技术，各种灾害尤其是所在区域常见灾害的基本处理原则。


      社会运转体系中并非都是公共服务，因而并非都要政府来处理，即使是公共服务，也并非要完全领依赖于政府。实际上各种社会组织者可以帮助政府来提供这些服务，尤其是在灾难出现的非常时期，无论是市场还是政府，几乎都是失效的。有更多的力量尤其是社会力量的参与，社会力量与政府组织共同配合，可以说是迅速进行灾害求助的最佳方式。

勇往直前

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我们的社区工作非常重要，希望大家更加的努力，为家园安全贡献自己的力量。

阿华

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借鉴经验，为家园安全贡献自己的力量。