德国专业化应急救援志愿者队伍建设经验及其借鉴

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应急救援是各国政府的一项重要职能，由于政府能力和作用的有限性，需要大量的志愿者加入其中，志愿者成为当今应急救援工作中一支不可或缺的力量。应急救援是一项紧迫性、危险性、专业性极强的工作，不但要求志愿者具有奉献精神，而且要有专业化的救援知识和技能，以提高救援的有效性。

　　应急救援是各国政府的一项重要职能，由于政府能力和作用的有限性，因此需要大量的志愿者加入其中，志愿者成为当今应急救援工作中一支不可或缺的力量。应急救援是一项紧迫性、危险性、专业性极强的工作，不但要求志愿者具有奉献精神，而且要有专业化的救援知识和技能，以提高救援的有效性。

　　因此，应急管理水平高的国家都非常重视专业化应急救援志愿者队伍的建设。2009年5月，笔者作为中德应急管理合作培训项目的首期培训学员，赴德国联邦危机管理、应急规划及公民保护学院（AKNZ）及联邦技术救援署（THW）培训学院进行应急管理培训和考察。期间，德国专业化应急救援志愿者队伍给笔者留下很深的印象。德国专业化应急救援志愿者队伍建设很具特色。这支队伍训练有素、技术装备精良、反应迅速，应急救援水平高，是德国应急救援体系中的中坚力量，并在国际应急救援中享有盛誉。

　　一、德国专业化应急救援志愿者队伍的特点

　　1.具有专业化的应急救援知识和技能。这是德国应急救援志愿者队伍最为突出的特点。德国应急救援志愿者队伍救援知识和技能专业化，是建立在应急救援任务专业化分工基础之上的。德国应急救援力量主要由政府消防部门、联邦技术救援署下属的技术救援协会和五大志愿者组织三部分救援队伍构成。针对德国常发灾种，三支应急救援力量有着明确的分工。消防部门主要承担防火灭火、交通事故救援、化学事故处置、水上灭火和救生、空中救援、隧道及地铁事故救援、紧急救护、环境及水资源保护、动物救助及其他灾害救援，除此之外还要参与国际救援。因此消防部门的应急救援志愿者必须具备消防救援任务的专业知识和技能。技术救援协会的主要职能是弥补消防救援力量的不足，在各类应急救援中提供技术及设备援助，参与国际救援。技术救援协会对志愿者按救援任务的不同进行了细致的技术性分组，设立各种技术救援小组。技术救援小组所拥有的救援技术覆盖了各种灾种。技术救援协会下设6支联邦政府救援队、33支水处理快速反应队，16支建桥队、油污处理队，66支电力供应、指挥、通讯、后勤保障队，132支水灾救援队、264支基础建设队、810支技术分队。志愿者分属于什么样的专业救援队，就具备什么样的专业救援知识和技能。五大志愿者救援组织通过协议与政府合作，在消防部门的协调下，分别根据自身的救援专长参与灾难救援。如德国水上救生协会的志愿者，不仅具有操作水上救生专业设备的技能，而且具有水上救生的专业知识和技能。

　　2.队伍庞大。德国有非常庞大的专业化应急救援志愿者队伍，不但弥补了职业应急救援力量的不足，同时为政府节约了大量的人工成本。全国8200万人口中，有180万人是具有专业化应急救援知识和技能的志愿者。其中有130万名志愿者在消防部门承担着救火、救灾和救护任务；有8万名志愿者在联邦应急救援机构承担着技术救援任务；有近50万名专业志愿者在民间救援组织中随时听候政府调遣，其中德国工人救助联合会有17000名、德国水上救生协会有47000名、德国红十字会救援组织有400000名、约翰尼特事故救助组织有26000名、马耳他急救中心35000名。

　　3.网格化分布，反应迅速。无论是消防志愿者队伍、技术救援志愿者队伍，还是民间应急救援组织，都以网格化的设置分布在德国的市、县、乡，以保证灾害发生时能迅速到达现场。在德国，5万～10万人的城市和乡镇都设立志愿消防队，全德国大约有1485个志愿者消防站，成网格化分布于各社区。当接到救援指令后，志愿者消防队必须在10分钟内赶到灾害现场。技术救援协会总部设在波恩，下设8个邦级分部、66个区级分部、668个社区志愿者应急救援站。他们的技术装备实行标准化配备，反应迅速，能够在几分钟内到达灾害现场，实施救援。

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二、德国专业化的应急救援志愿者队伍建设经验

　　1.依法规范队伍建设。为了促进专业化应急救援志愿者队伍建设，德国制定了比较完备的法律体系。主要包括《德意志联邦共和国基本法》、《民事保护和灾难救援法》、各州制定的关于民事保护和灾难救援法律中的相关规定、《德国联邦技术救援志愿者法》以及各种单行法中的相关规定。最为突出的是，德国有专门调整政府与志愿者之间权利与义务关系的单行法——《德国联邦技术救援志愿者法》。这些法律明确了志愿者在应急救援中的权利和义务，吸引、激励德国公民踊跃加入应急救援志愿者队伍，积极参与应急救援工作。

　　首先，依法确立公民无偿参与应急救援的义务。依法确立公民参与应急救援义务是德国的立法传统。早在19世纪初德国就依法确立了公民无偿参与应急救援的义务。1997年德国修订的《民事保护和灾难救援法》，进一步确立了“公民自我保护是重要的基础”的应急管理基本理念。《民事保护和灾难救援法》第l条规定，在应急救援中“官方措施是公民自我保护的补充。”德国法律规定，年轻人必须服兵役；如果不服兵役，必须服消防役或民防役，并从事6年应急救援志愿者工作。德国法律还确立了全民参与应急救援培训的义务、灾害中不得见死不救的义务。《德意志联邦共和国基本法》第70条明确规定，应急救援中“公共和私人组织的参与工作，是由这个州的相关灾难救助法律条文决定的”。“联邦州可以调动私人及国家组织”。法律的明示，使广大的德国公民具有其强烈的参与公民保护责任感，积极投身于德国应急救援培训、宣传教育以及各种灾害的救援中去，成为德国应急救援体系的支柱。

　　其次，依法保障应急救援者的合法权益。一是依法保障应急救援志愿者的劳动关系及劳动报酬，促使企业支持员工加入应急救援志愿者队伍，积极参与应急救援。《德国联邦技术救援志愿者法》第3条第l款规定：雇员不得因履行技术救援服务义务损害其劳动关系、社会与失业保险及其企业年金。若志愿者在工作时间参与救援或培训行动，则志愿者被免除（在原单位的）工作义务，并将继续保障其在参与救援期间的劳动报酬，正如其不参与救援本来可以得到的一样。其失业保险、企业年金中的保险关系不受技术救援服务的影响。而企业的支出则由政府予以支付。《德国联邦技术救援志愿者法》第3条第2款规定：若志愿者每天缺席两小时或者每两周内缺席七小时以上，政府则应向私人企业主（转移）支付员工志愿者缺席时间继续支付的劳动报酬及其社会保险费用和联邦劳动部门的失业保险费用。经申请，也应当向私人企业主（转移）支付其支付的因志愿者因参与技术救援服务中的伤病、丧失劳动能力依法应获得的劳动报酬。二是政府为志愿者购买义务保险，免除其后顾之忧。德国法律明确规定，为特定国家机构或者公益事业工作的志愿者享有立法者为其购买的法定义务保险。这些志愿者在进行其志愿者工作时享受保险。三是对志愿者参与应急救援所造成的损失，依法给予公力救济。《德国联邦技术救援志愿者法》第3条第3款和第5款明确规定：志愿者可以申请因参与技术救援服务必须的现金开支。自由职业的志愿者可申请合理的工作损失补偿。联邦内政部长可依据本款确定补偿的最高额度和一次性补偿数额；志愿者在从事技术救援服务中造成的物质损失，经申请应合理赔偿，遭受损失的人对第三人的损害赔偿请求权不受联邦赔偿数额的影响。

　　2.以政府管理为主导的运作模式。德国法律明确规定，在各种灾害中，加强民事保护是德国联邦及联邦州的法定责任。《德意志联邦共和国基本法》第73条第1款明确规定，联邦政府是和平时期民事保护的主体，由联邦内政部所属的公民保护与灾难救援署（BBK）和联邦技术救援署共同担负此任。德国法律明确规定，德国的各级政府成为应急救援志愿者队伍建设的主导力量。德国政府对志愿者实行注册管理制度。德国《民事保护和灾难救援法》规定联邦民事保护与灾难救援署，通过设备配备与人员培训对各州灾难保护提供补充；为志愿者在公民保护中提供支持是联邦的要求以及联邦民事保护与灾难救援署的任务。德国专业化志愿者救援队伍建设所需经费投入模式，因性质不同而不同。德国联邦技术救援署下属的技术救援协会总部、8个跨州间协会、66个跨县市间区域办公室、1个物流中心、两所培训学院、668个地方技术救援小组及8万名志愿者所需的一切建设、装备、培训及组织运作费用全部由联邦政府承担。各州消防志愿者队伍建设经费则采用州政加联邦政府补贴的投资模式。各州的志愿消防站建设、装备经费及志愿消防员个人防护装备的配备经费，主要来源于州政府的税收拔款及联邦政府的补贴。德国《民事保护和灾难救援法》规定联邦政府对州政府负有给予救援装备补贴的责任。但是培训经费则由州政府承担，各州政府投资建设消防培训学校，并承担志愿消防员培训所需的各种费用。民间志愿者救援组织建设资金则以会员缴费和社会捐助为主。

　　3.应急救援志愿者培训专业化、标准化、规范化。一是德国设立专门的培训机构对应急救援志愿者进行系统的专业知识和专业技能培训。各州政府都建有消防学校，对消防志愿者进行消防救援知识和技能的培训。德国技术救援署则设立了遍及全国的培训站点和分别位于哈亚、诺依豪森的培训学院对技术救援志愿者进行分层次、分类别的培训。德国技术救援署的各培训站点主要负责对普通应急技术救援志愿者基本知识和基本技能的培训；哈亚培训学院主要负责对各技术小组负责人进行较高层次的应急救援技术培训，诺依豪森培训学院主要负责对技术救援指挥人员进行培训。二是培训标准化、规范化。以技术救援志愿者的培训为例，德国技术救援署对技术救援志愿者的培训方式、培训内容、培训时间都作出标准化、规范化的规定。技术救援志愿者的培训分三个层次。第一层是基本培训。以救援小组为单位，培训内容为75个单元，每个单元为45分钟。基础训练为120个小时，最长不超过6个月。培训方式为讲座与实践相结合。基本知识涉及THW与民事保护、安全与保障、危险物资、救援常识、普通行动、急救、极端天气下的行动、媒体意识。基础培训利用周末在各站点进行，由老队员采用传帮带的方式进行。第二层是专业技术培训。由位于哈亚的技术培训学院负责实施，包括通讯、水处理、交通、电力、定向爆破、装备仪器的操作与维护等技能培训。专业技术培训时间为l周左右。第三层是指挥培训。主要在诺依豪森培训学院进行，培训内容包括：高层指挥人员协调能力培训、应急救援运行机制的培训、欧盟内部合作联动知识培训、联合国应急工作研讨会、国际救援后勤保障知识、英语、厨师培训、跨国沟通的技巧、安全保障、为新闻工作者提供免费救灾知识的培训。培训方式主要包括虚拟模拟、三维灾情展示、演练等。

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4.设立统一的应急管理指挥平台。协调各专业救援力量。德国州政府及大城市的消防局都设有应急指挥平台。一般性的灾害由消防部门负责指挥调度各方救援力量，实施应急救援。灾害的危害程度超出了州的应对能力时，则由联邦政府借助于联邦应急管理统一指挥平台系统，实施跨州联合应急救援。2002年德国易北河洪水和多瑙河发生洪灾的应急救援过程中，联邦政府和州政府以及各种救援力量的统一协调问题凸显。联邦政府和州政府都认识到在异常的、重大的危险和灾害面前加强合作的重要性，为此而制订了民事保护与灾难救援新战略。新战略要求联邦和各州的救援力量应该紧密衔接，在灾难救援过程中要加强信息系统的统一协调，以利于有关部门对灾害威胁作出迅速有效的反应。为此，在公民保护与灾难救援署（BBK）成立“共同报告和形势中心”。该中心以deNIS II信息系统作为技术支持，建立德国应急管理统一指挥平台，联邦政府各机构、州政府的内政部门、危机控制部门、非政府的援救机构以及欧盟、NATO等国际机构都可以直接联入deNIS II系统。所有组织都能通过deNIS II系统向民事保护与灾难救援署（BBK）的“共同报告与形势中心”报告事故和灾情。deNIS II系统通过一个“传达”按钮向一个或所有与系统相联的用户发送有关灾情的电子信息。同时所有与deNIS II系统相连接的用户，都能够在他们的态势图上看到事故或者灾难波及的影响范围。德国通过deNIS II系统加强了联邦政府各部门之间、联邦与各州之间、以及德国与各国际组织间在民事保护与救援中的合作。德国技术救援机构通过该系统，视灾害事故规模、波及范围、危害程度调集本市、本州或全联邦的专业救援力量投入应急救援。 　　5.注重后备队伍的培养。在德国不论是技术救援机构，还是消防部门，还是志愿者组织，都非常注重对志愿者后备队伍的培养。他们采取各种各样的方式方法，吸引公民加入志愿者队伍。一是广泛宣传，让人们知道作为应急救援志愿者的光荣，吸引人们加入志愿者行列。技术救援机构从2006年开始，通过每年免费发放一期宣传海报，向社会宣传志愿者的职责、权利、义务：协同民间应急救援志愿者组织面向学校举办各种展会，宣传应急救援志愿者的光荣使命；通过发放各种传单及各种小册子，让人们了解应急救援志愿者的职责以及享受的各种待遇；与各种媒体合作宣传应急救援志愿者。二是联邦内政部设立各种公民保护志愿者奖项，鼓励、吸引公民加入志愿者队伍，包括榜样性的新生力量及青年工作奖（奖金为7500欧元）、模范性的活动——最佳表现奖（奖金为7500欧元）、表率性的雇主行为奖（精神风尚奖）、杰出工作表现以及创新理念设置奖。三是吸纳中小学生为志愿者后备队员。为了做好志愿消防后备队员的培养，德国各州消防机构吸收了约占志愿消防队员总人数20%～30%的10岁～17岁的在校学生作为预备队员，他们定期参加训练及消防站组织的各种活动，逐步掌握消防知识和技能，为成年后参加志愿消防组织做好准备。技术救援机构规定，年龄至6岁的儿童可以成为技术救援机构的后备志愿者。
　　这些孩子每周利用业余时间，在技术救援机构的地方协会或基地进行学习培训，并参加一些如整理工具、擦拭车辆、宣传教育等力所能及的工作，成年后转为技术救援志愿者。
　　三、德国专业化应急救援队伍建设经验的启示及借鉴
　　建立专业化的应急救援队伍是应急救援提出的客观要求。现阶段，我国各种灾害高发频发，在政府财力有限，职业救援力量不足、民间救援组织专业化不充分，志愿者参与热情高涨的前提下，我们有必要借鉴德国经验，采用政府主导、社会成员广泛参与的模式，建立专业化的应急救援志愿者队伍。既节省政府开支，又能满足公民参与应急救援的愿望和要求，同时又能提高我国应急救援效率和水平。
　　1.尽快出台专门的法律、法规，依法建设专业化的应急救援志愿者队伍。
　　当前我国应急救援志愿者队伍法制化建设处于初级阶段。2006年12月6日，共青团中央颁布实施了《中国注册志愿者管理办法》，对我国志愿者的注册管理、志愿者服务基地的建立、志愿者表彰激励的方式方法做出了比较明确的规定，引导和动员注册志愿者直接到服务基地开展服务，建立志愿者经常性、就近就便服务的有效机制。但是团中央制定的规范性文件适用范围较窄，仅适用于团组织，不适用于政府层面；仅适用于一般性的社会服务，不适用于应急救援。2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》对专业化应急救援志愿者队伍建设提出了原则性要求。《中华人民共和国突发事件应对法》第11条第2款规定公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。第26条第2款规定县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。第26条第3款规定县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。但是以上规定只是原则性要求，没有对政府与志愿者之间的权利义务关系做出明确具体的规定，缺乏可操作性，对政府的规范性作用不强，各级政府在专业化应急救援志愿者队伍建设方面尚处于初级阶段。德国政府为了建立一支专业化的应急救援志愿者队伍，不但在消防法中对政府与志愿者之间的权利与义务关系作了明确规定，而且制定了单行法——《德国联邦技术救援志愿者法》，专门调整政府与志愿者在应急救援中的权利与义务关系，依法建立起装备精良、训练有素、专业化的、庞大的应急救援志愿者队伍。德国经验启示我们，必须建立完备的法律体系，依法促进我国专业化应急救援队伍建设。最为主要的是，在完善我国突发事件应对法的基础上，应尽快制定一部专门调整专业化应急救援志愿者队伍建设中政府与志愿者之间权利义务关系的单行法律或法规。依法确立专业化应急救援志愿者队伍在我国应急救援体系中的法律地位，明确规定参与应急救援是公民的法定义务，明确规定专业应急救援志愿者必须具备的身体、心理、年龄、性别等条件。明确规定志愿者在应急救援中所享有的各种政府保障，及遭遇各种救援风险时政府所给予的公力救济。依法确立政府在专业化的应急救援志愿者队伍建设中的主体地位，明确政府在专业化应急救援志愿者的招募、注册、培训、管理、装备及后备队伍建设中所承担的具体义务。明确规定政府对志愿者实施表彰激励的方式方法。通过专门立法调动政府和公民两个方面的积极性，规范政府和志愿者在应急救援中的行为，以加快我国专业化应急救援志愿者队伍建设的步伐。
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2.发挥政府在专业化应急救援志愿者队伍建设中的主导作用。我国宪法、突发事件应对法明确规定，保障人民群众生命和财产安全，维护社会生产、生活秩序是政府的责任，我国应急管理体制充分体现了这一理念。因此政府是建设专业化应急救援志愿者队伍的主体，应在专业化应急救援志愿者队伍建设中发挥主导作用。德国技术救援署构建专业化应急救援志愿者队伍的经验启示我们，我国政府只有选择政府主导、社会广泛参与的应急救援模式，才能充分实现应急救援职能。在“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制下，应着手以下工作。一是国家制定专业化应急救援志愿者队伍建设的发展规划、负责制定各灾种应急救援志愿者队伍技术装备的标准、管理模式及统一调配等工作。地方政府应急办负责落实注册管理、培训、保障及后备队伍的培养。二是按“分门别类、一专多能”的原则，依托政府部门、行业系统、企事业单位，组建种类齐全的专业化应急救援志愿者队伍，并由各地应急办统一调配。既保证本地区的应急救援，又能保障跨地区、跨行业协同救援。按照医疗卫生、通信、电力、民航、交通、建筑、铁路、水力、燃气等行业系统和企事业单位的专业分工及我国灾种的实际状况，我国政府至少构建以下几种专业化应急救援志愿者队伍：具有抢救治疗、卫生防疫、心理疏导等专业知识和技能的医疗救援队伍；掌握火灾救援知识和技能的消防救援队：掌握交通道路、通信设施、信息系统、供水系统、供电系统、供气系统抢修知识和技能的各类抢修队伍；掌握地面、水面、地下、水下、空中搜救知识和技能的搜救队伍；具有陆、海、空、水路等运输知识和技能，担负起抢险救灾人员、伤病员及各类物资运输的交通运输队伍：具有核化泄露紧急处置、检测、洗消、特种救治知识和技能的核化事故救援队伍。三是建立以政府财政投入为主，社会捐助为辅的资金保障机制。借鉴德国经验，根据我国应急管理体制，我国政府适合采用以地方政府投资为主、中央政府给予补贴的方式来建立专业化应急救援志愿者队伍。资金缺口可通过社会捐资或捐助加以弥补。 　　3.完善培训体系，加强对应急救援志愿者专业知识和专业技能的培训。借鉴德国经验，根据《中华人民共和国突发事件应对法》第25条及第26条第3款的相关规定，应当由县级以上各级政府的应急办负责指导各地的应急救援志愿者的专业化培训工作，设置标准化、规范化、系统化的培训内容，依托各部门、各系统的职业救援队的培训基地，对应急救援志愿者进行分层次、分专业的培训和演练。同时与各级党校或行政学院合作建设综合性的培训基地。
　　4.建立统一的应急指挥平台体系。当前我国应急指挥平台分散于各部门、各系统，有的地方政府在自己的辖区内尚未建立一个统一的应急指挥平台，国家级的统一应急指挥平台也亟待建立。统一的应急指挥平台的缺失，往往导致政府与政府之间、政府与各部门、系统之间、政府与志愿者组织之间应急信息不畅通、无法实现信息共享，应急救援力量配置不合理，应急救援指挥无序，影响了应急救援效率。汶川地震救援中，就是因为缺乏统一的应急指挥平台，导致大量志愿者蜂拥而至，堵塞救援通道，进而影响了救援效率。应借鉴德国经验，由国务院应急办统一规划设计，要求各地政府建立与国务院应急指挥平台相兼容的应急指挥平台系统，形成畅通全国的、完整统一的应急指挥平台体系，实现全国范围内应急救援信息共享、应急救援力量统一调配，提高应急救援的效率。
　　5.加大对应急救援志愿者招募、激励的力度，壮大应急救援志愿者队伍。各地政府应急办应通过官方网站、借助于各种媒体加大对应急救援志愿者光荣使命和神圣义务宣传的力度。与小学、中学、高等院校合作建立应急救援志愿者后备队伍。同时依托各部门、各系统如消防、地震、水利等部门的应急救援组织招募志愿者。中央政府和地方政府创新志愿者奖励方式方法，如在招录公务员、招聘员工、招生时，同等条件下优先录用应急救援志愿者，或给与物质、荣誉上的奖励，鼓励公民加入应急救援志愿者队伍。
　　（本文数据及相关资料主要来自作者在德国“危机管理、应急规划和民事保护学院”<AKNZ>及德国技术救援署<THW>下属的技术培训学院学习期间，德方教师课堂授课时提供的资料。）
　　作者简介：
　　昌业云，中共济南市委党校行政管理学教研部副教授。
　　本文转载自《中国应急管理》

雍洲

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