自治与国家干预 ——看清代慈善的官民博弈

鲨鱼

在清代以前，各州县普遍设立的救济机构叫做养济院，均由朝廷出钱，而到明末清初发展起来的善堂善会则是基于民间的善举，这代表了官办和民营的两种不同慈善路径。但随着民间慈善发展得越来越红火，清政府终于按捺不住加入其中，原本纯民间慈善机构的运营由此变得复杂起来。

善堂善会所呈现出的“社会”，与当时的“国家”并不真的像两个齿轮般互补交错，而是盘根错节般地互相渗透和影响。

在善堂善会的经营过程中，包含着来自于朝廷“强制”的可能性，民间自发性则逐渐弱化。以清初北京的普济堂为例，在国家权力的影响下，其经营体制不断地官方化，如同国家徭役一样，逐渐成为富绅肩上沉重的负担。

被误解的谕令

北京普济堂始于康熙年间的修路慈悲院，最初由僧人和社会热心人士发起，是一个典型的善堂，设有病坊和义塾，并设置了叫做“米会”的善会组织来支持善堂的运营。

由于普济堂经营效果很好，获得了康熙的褒奖，于是其他地方也出现了模仿普济堂的机构。但其更广泛地被复制，还是因为雍正二年(1724年)发布的一道谕令。

据《清实录》雍正实录卷之十九原文记载，这道谕令先是在精神上和物质上鼓励了广宁门外的普济堂和广渠门内的育婴堂，然后要求“再行文各省督抚、转饬有司，劝募好善之人，于通都大邑人烟稠集之处，照京师例、推而行之”。

谕令原文的意思很明白，并不是让地方官员躬亲示范自己去建立普济堂或者育婴堂，而是要他们“劝募好善之人”，鼓励民间的好心人去成立和经营善堂。

但地方上的反应却过于“积极”。雍正五年(1727年)，始建于康熙年间的天津育黎堂、江阴县养老堂被改名或整顿后改名为普济堂;也有直接将明代沿袭下来的养济院改名成普济堂的;而闽浙、福建官员在上谕发布后，很快下令全部州县都要设立育婴堂和普济堂。

为突出自己的政绩，表现积极的地方官员还将此奏表朝廷。但在对一位地方官员欲建设善堂的奏折中，雍正这样批复：“此固极善之政，亦只可帮助，令好善者成，百姓自为之，若官做，则不胜其烦。恐招集远来无依之人，倘力不能，有害无益……即使建堂，若不实心奉行，亦徒有虚名，仍无益之浪费也。”可见，雍正对地方官员自己建设善堂是不认可的。但之前那道谕令的影响依然持续了多年，直到雍正十二年，管理山东、河南的河东总督仍下令两省各州县建设普济堂，并将推广普济堂作为政绩写入奏文和公开出版的从政录中进行炫耀。

摊派的“自愿捐款”

到雍正十三年，仅在一两年之间，河南设立了129座普济堂，山东省131座，另有58座育婴堂，这看起来更像是一场慈善界的大跃进。

河南、山东这两个当时并不富裕的省份，既缺乏建设善堂善会的社会基础，也缺乏经济实力。那么，这300多座善堂的建设和经营资金从何而来?这位河东总督是这样解决的：“率同官属等，首倡公捐，并或拨动闲款应用。两省士民闻知，欣然慕义，咸愿捐输。”而如此多善堂所需的捐款是在一两年内完成的，如果说其中没有官府的强制，令人难以相信。而当时的一些资料也佐证了强捐，甚至按地亩摊派的存在。

虽然普济堂由民间出资建设，但实则是摊派性质，使善堂的公共性和官方性重叠在了一起。

当然，官方建设普济堂，也有其他的现实原因。明清时期各州县官营的养济院，遵循属地救助原则，流民须遣返原籍接受救助，并且实行定员管理，多出来的人可能就无法顾及。并且因为管理不善，养济院的大小管理者贪污的情况比比皆是。由于这些原因，普济堂的出现，受到了地方官员们的欢迎。

乾隆元年(1736年)，老臣杨名时提出“入官田产、社仓积谷”的建议，也就是用国家资产来运营普济堂。这个奏议得到了批准，由此，普济堂变得更像官办的养济院了，政府也由原来的自觉与民间慈善保持距离转为直接介入。也有更多人开始认为普济堂是对养济院收养不下的、额外孤贫的救助机构，于是，“民间慈善是官营机构的补充”在这时候几乎成为常识，善堂善会的民间自治性质被迫弱化。

政府入股的尴尬

客观上说，能有国家资金的支持，让救济更有成效，也是普济堂的董事们乐意见到的。但一旦有资金进入，管理上的纠葛也随之而来。

以苏州的普济堂为例，这是由一位叫陈明智的伶人在康熙四十九年(1710年)设立的，主要收养贫病之人，对于经疗养痊愈者，就发予路费让其返乡。日本学者夫马进在当时留存下来的多块碑文中，查到不少民间捐赠的信息，其中包括当地富户，也有最普通的打工者。当地工人在要求涨工资的时候甚至会以要捐助普济堂为理由，可见民间对普济堂的支持热情不小。

但是，当朝廷将田亩用于普济堂经营，即在杨名时上奏之后，苏州普济堂一直在官办和民营之间反反复复，这期间更像是“官督民办”。

由于有国家财政经费进入，任普济堂董事的民间绅士们每年必须要向地方官员汇报账目，不仅手续繁琐，还要受到小吏们的刁难、索贿，这让董事们非常无奈。更无奈的还有每年的“赤字”。因为经费开支巨大，年底常有赤字出现，而由于毕竟是民间善举，解决的方法就是董事们自掏腰包。于是，原本自愿或选举担任总负责人的董事们，现在避之恐不及。后来普济堂不得已开始每年轮流派人担任董事，并规定不得找借口逃避。到了道光年间，甚至出现了捐一笔钱即可免当董事的情况，苏州知府把这笔钱称为“捐免充董银两”，简直与徭役无异。

青岛大学法学院副教授李芳在《清代善会善堂自治制度探悉》一文中表示，在国家与善会善堂的相互关系中，由于国家拥有强大力量，其对善会善堂的影响更为巨大、更为立竿见影。

民间慈善制度影响官方

道光年间的学者冯桂芬提出，州县财政上出现的漏洞和亏空的原因在于一县之主独操出纳之权，采用挪移公款的手段，任意登录和修改账簿，无人能够监督。为此，冯桂芬提出设立“四柱册”作为解决这一弊端的方案。四柱册就是按照“旧管”(截至去年年底的数目)、“新手”(新的收入)、“开除”(支出)和“实在”(现在所存的数目)四个栏目设计财政报表，并且将其公示于众。也就是采用官征信于民、民监视官的方法即可防止地方官员在账目上舞弊。

李芳认为，冯桂芬提出的解决方案与《海宁州重设留婴堂征信录》中会计报告的公布方法非常类似，无疑是受到了后者的影响，不同之处仅在于少了城隍神的监督。

善会善堂的《征信录》是根据公共原理，以公开原则为前提编制而成。而国家在征收税金时依据的是非公开原则，官员们只是自下而上地呈交“奏销册”，没有向民众公开的义务。

李芳认为，当以公开为前提的、用于慈善事业的会计报告书《征信录》出现后，其对公共行政产生了深远的影响。由此，信息公开的公共原理被广泛接受，大约在光绪末年，甚至政府也不得不采纳这一原理。当时，关于地方自治和地方议会的讨论大为盛行，采用《征信录》的形式公开政府财政被再度提出，而且已有实践先例。例如，在江苏省太仓州镇洋县的《征信录》中载有光绪三十一年太仓州知州的序文，序文中说，西方人发明的“预算”和“决算”制度值得效仿，官府应据此编辑《征信录》公示于民，并接受公众的监督。在这里，我们可以看到诞生于民间的新兴社会理念，正在逐步向官方意志渗透。

公益时报记者 王会贤

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民间机构，政府只出资补用尚好。可古今皆无政府只出钱不干政的，必形成“官督民办”四六不是之果。

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